«Tout citoyen a le devoir de protéger la propriété publique et les intérêts de la collectivité nationale, et de respecter la propriété d’autrui» ; Art 80 de la Constitution algérienne.
La multiplication des annonces de mises en cause, quand ce n’est pas d’incarcération, de personnalités emblématiques du pouvoir ou de sa périphérie donne le sentiment que la justice s’est ébrouée furieusement au sortir d’une profonde léthargie. Tandis que la vox populi égrenait les noms des prévenus depuis plus d’une décennie, sans recevoir d’autre écho qu’un silence méprisant, les derniers événements semblent vouloir lui donner raison.
Car le sentiment qui prévaut à la lecture des communiqués des divers parquets et des révélations de la presse est que le pays était mis en coupe réglée par une bande de malfaiteurs qui avaient fait de l’Algérie le royaume de la truanderie.
Au-delà de la réalité des crimes qui sont évoqués et de l’étendue des responsabilités de leurs auteurs et de leurs complices, pour lesquelles la justice aura à se prononcer, la gravité des faits allégués et les positions des prévenus, au sein des institutions de l’Etat et de sa proximité, soulèvent plusieurs questions.
Et d’abord, quant à la nature des crimes reprochés. Hormis les cas atypiques ou exceptionnels, toutes les infractions ont eu pour objet de faire main basse sur les richesses de la communauté nationale, en contrevenant aux règles prudentielles des banques, à celles du contrôle des changes et des marchés publics, et forfaire à des charges dont la mission est précisément de protéger les richesses extorquées.
Ce qui frappe ensuite, c’est la disproportion entre les montants faramineux évoqués – on parle de milliers de milliards de dinars – et la rusticité des moyens mis en œuvre pour s’en emparer.
Car ici, point d’escroquerie savante, de montage complexe ou d’ingénierie financière de pointe. Pas davantage de pyramide de Ponzi ou d’algorithme savamment frelaté. Rien qui s’apparente à une délinquance en col blanc. Tout se passe comme si les biens de la communauté avaient été laissés en déshérence sur des rivages infestés de brigands, ou que leur garde avait été confiée à des malfrats.
Alors que l’une des formules emblématiques du mouvement de protestation, qui rallie des millions de manifestants chaque vendredi, fustige les déprédateurs et que l’avènement d’une deuxième République est partout exigé, les raisons qui ont conduit à la dévastation de l’économie, au point de mettre en danger la cohésion nationale, doivent être examinés soigneusement afin d’en identifier les origines et d’en prévenir la survivance.
Les richesses nationales à l’abandon ?
Dès 1966, l’Algérie s’est dotée d’un code pénal abondé par des amendements itératifs, au travers de la ratification des conventions internationales de l’Organisation des Nations unies et des conventions multilatérales avec l’Union africaine et les pays arabes, toutes dévolues à la prévention et à la lutte contre la criminalité transnationale, le blanchiment d’argent, et la corruption(1).
A partir de l’année 1996, plusieurs dispositions spéciales sont venues renforcer la panoplie législative en la matière, en particulier les dispositions relatives aux infractions à la règlementation des changes et des mouvements de capitaux de et vers l’étranger, la loi relative à la prévention et à la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme et la loi relative à la prévention et à la lutte contre la corruption(2).
En périphérie, diverses procédures ont renforcé le contrôle a priori et a posteriori par l’introduction de l’obligation de déclaration de patrimoine, la déclaration de soupçon auprès de la cellule de traitement et du renseignement financier, les règles prudentielles des banques et la vérification des documents et de l’identité de la clientèle en particulier «les personnes politiquement exposées»(3).
Ces procédures ont été renforcées dès 2015 par les dispositions de la loi de finances qui encadre les échanges d’informations entre les Etats en matière de lutte contre la fraude fiscale(4).
Le périmètre législatif a donc, très tôt, traduit la préoccupation des autorités en matière de lutte contre la corruption, tant au niveau préventif que répressif. Il en a inféré des institutions et des organismes dont les missions recouvrent ces préoccupations et sont, du moins en théorie, commis à leur accomplissement.
Nonobstant les missions de contrôle intrinsèques des institutions traditionnelles, telles que la Banque d’Algérie, les douanes, des pôles financiers spécialisés pour la répression des infractions de change sont créés dès 2006 à Alger, Oran, Constantine et Ouargla et la compétence territoriale des procureurs de la République, des juges et des officiers de police judiciaire a été étendue au ressort d’autres tribunaux avec l’amendement de la loi pénale en 2014 et celle du code de procédure pénale en 2006.
Des organes en appui au système judiciaire sont créés, en particulier une cellule de traitement du renseignement financier pour lutter contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme en 2002 et deux organismes sui generis que sont l’Organe national de lutte contre la corruption en 2006 et l’Office central de répression de la corruption en 2010.
Le premier ayant pour mission d’établir des politiques de prévention contre la corruption et le second de collecter des preuves, de diligenter des procédures d’enquêtes sur des faits de corruption et de déférer les auteurs devant la juridiction compétente(5).
Ce bref rappel laisse penser que l’Algérie disposait, en théorie, d’une gamme d’instruments de lutte contre la corruption et les infractions à la législation des changes, qui auraient dû la prémunir contre les déprédations financières ou, à tout le moins, les borner à une échelle subsidiaire.
Comment expliquer alors que des méfaits d’une ampleur inimaginable aient pu être commis durant ces dernières années, et pourquoi le dispositif de prévention et de lutte contre la corruption et les infractions de change s’est-il révélé inefficace ? La question sous-jacente étant : ce dispositif est-il intrinsèquement inopérant ou l’a-t-on neutralisé ?
Les réponses pourraient se trouver dans l’examen des avatars des principaux outils du dispositif de contrôle des fonds publics et de lutte contre la corruption et les infractions de change.
I- Des organismes vidés de leur substance puis neutralisés
• Paralysie de la Cour des comptes
Parmi les obligations assignées à la Cour des comptes par l’ordonnance 95-20 du 17 juillet 1995, modifiée(6), se trouve l’obligation d’établir un rapport annuel résultant de ses investigations et indiquant les recommandations qu’elle estime devoir formuler au regard de ce que ces investigations révèlent. Ce rapport doit être adressé au président de la République ainsi qu’à l’Assemblée nationale, et faire l’objet d’une publication partielle ou totale au Journal officiel.
Ces dispositions n’étant ni abrogées ni modifiées, on peut se demander pourquoi le dernier rapport de la Cour des comptes, publié au Journal officiel, daté de 1999 et concerne l’exercice 1996-1997, et quelles raisons ont bien pu justifier l’arrêt des publications depuis lors. Quand on sait le rôle et les missions dévolus à cette Cour et la place qu’elle tient dans l’information des citoyens, en particulier quant à l’emploi de l’argent public, on peut craindre les motivations d’un tel manquement.
N’est-il pas légitime de se demander, étant donné la place que la Cour des comptes tient dans le dispositif de protection des richesses de la nation, si ces rapports existent, s’ils ont bien été transmis à leurs destinataires, et, si c’est le cas, ce qu’il en est advenu ? N’est-il pas temps d’exiger que tous les rapports présumés établis depuis 1999 soient publiés et portés à la connaissance de la nation, puisque «in fine» ils la concernent au premier chef ?
En l’absence de publication de ces rapports, et au vu de l’ampleur des scandales financiers rapportés lors de la passation de marchés publics, on est en droit de se demander si la Cour des comptes, chargée du contrôle a posteriori des finances de l’Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics, s’est bien assurée de la conformité de l’emploi des fonds publics lors de la passation de ces marchés. Et plus généralement, si elle a exercé, ou est en mesure d’exercer, la plénitude de ses pouvoirs d’investigation et de communication.
Si des faits de corruption sont rapportés et qu’il est avéré qu’ils n’ont pas fait l’objet de procédures de notification, il est à craindre aujourd’hui que ces faits ne tombent sous le coup de la prescription et qu’il ne soit alors plus possible d’exercer l’action publique…
Qui en assumera alors la responsabilité ?
• Une loi pour juguler la loi
L’ordonnance relative à la Cour des comptes établissait dès sa promulgation en 1995 les règles du contrôle et du bon emploi des fonds publics de l’ensemble des services de l’Etat des collectivités territoriales, des institutions et organismes publics, des EPIC, des entreprises et organismes de toute nature, dotés de capitaux publics, de même qu’elle soumettait la gestion des fonds de l’ensemble de ces entités et celles où l’Etat détient des participations au contrôle de la Cour des comptes.
Les modifications apportées à cette ordonnance en 2010(7) vont exclure la gestion des comptes de la Banque d’Algérie de tout contrôle par la Cour des comptes et figer l’obligation de contrôle de la gestion de certaines entreprises.
Qui contrôle la Banque d’Algérie ?
Déjà, la loi relative à la monnaie et au crédit avait exclu dès 1990(8) la Banque d’Algérie de la comptabilité publique de l’Etat et du contrôle par la Cour des comptes, pour l’assujettir aux règles de la comptabilité commerciale.
Puis, l’ordonnance relative à la Cour des comptes a de nouveau en 1995 soumis la gestion de l’ensemble des organes, des institutions et des entreprises dans lesquels l’Etat détient tout ou partie du capital au contrôle de la Cour des comptes. Mais une nouvelle ordonnance, promulguée en 2003(9), abrogeant la loi relative à la monnaie et au crédit, a rétabli l’assujettissement de la Banque d’Algérie aux règles de la comptabilité commerciale et son exclusion du contrôle de la Cour des comptes.
Ce principe sera parachevé par les modifications intervenues en 2010, qui excluent la gestion de la Banque d’Algérie du périmètre de contrôle par la Cour des comptes, tandis qu’il continue de s’appliquer aux autres entités de même nature. Plus encore, au regard des dispositions de la nouvelle loi sur la monnaie et le crédit, et les modifications exceptionnelles introduites par l’ordonnance relative à la Cour des comptes, la Banque d’Algérie, réputée commerçante, se trouve exonérée de toute inscription au registre de commerce, ce qui l’exempte de publier ses bilans et ses comptes sociaux(10).
On peut donc se demander quelle institution est chargée de contrôler les comptes de la plus haute institution financière de l’Etat.
Peut-on vraiment estimer que ce contrôle, qui échoit aujourd’hui à 2 censeurs nommés par décret présidentiel(11), est suffisant au vu de l’étendue et de la sensibilité des opérations dévolues à la Banque d’Algérie ? Et que dire de l’absence, depuis novembre 2018, de la publication de la situation mensuelle de cette haute institution, en violation des dispositions légales qui l’astreignent à une telle publication au journal officiel(12) ?
Figer la loi pour neutraliser le contrôle
La seconde disposition soumet au contrôle de la Cour des comptes : «la gestion des sociétés, entreprises et organismes, quel que soit leur statut juridique, dans lesquels l’Etat, les collectivités territoriales, les établissements, entreprises ou autres organismes publics détiennent, conjointement ou séparément, une participation majoritaire au capital ou un pouvoir prépondérant de décision». Et, pour conclure, un alinéa dispose que : «Les modalités d’application du présent article sont fixées, en tant que de besoin, par voie réglementaire». Ainsi, les modalités de contrôle de la gestion des entreprises visées, c’est-à-dire celles à qui l’on a confié des valeurs qui sont la propriété de la Nation, attendent depuis 2010 d’être précisées.
Là encore, l’absence de ces modalités fait craindre que les dispositions édictées ne soient que de pure forme, et que leur office se limite à un effet d’annonce. Le corollaire de cette carence est que la gestion et les comptes de ces entreprises n’ont pas fait l’objet des vigilance que requiert leur statut. On se demande bien pourquoi.
Et que dire de cette règlementation qui soumet au contrôle de la Cour des comptes les entreprises ou organismes, quel que soit leur statut juridique, dans lesquels l’Etat ou ses démembrements détiennent une partie du capital social, tandis que celles où l’Etat détient une participation majoritaire, ou dans lesquelles il dispose d’un pouvoir prépondérant de décision, est paralysé du fait de l’absence de publication de la procédure de mise en œuvre de ce contrôle ?
Comment expliquer ces dispositions discriminatoires qui conduisent à soumettre au contrôle de la Cour des comptes les sociétés constituées en 1990, relevant donc des Investissements directs étrangers (IDE), où la participation de l’Etat est minoritaire, tandis que celles qui obéissent à la règle du 51/49, et où l’Etat est majoritaire s’en trouvent exemptées par défaut ? N’est-on pas en droit de se demander à quels intérêts obéissait l’exclusion de ces entreprises du contrôle qu’elles faisaient des fonds publics, sans que la nécessité de pourvoir à cet impératif ne se soit manifesté depuis 2010 ?
N’est-il pas urgent de créer au sein de la Cour des comptes une commission ad hoc avec pour mission de procéder au contrôle de la gestion des fonds publics par ces entreprises pour les années antérieures et d’en rendre compte ?
La neutralisation du contrôle sur la gestion des fonds publics de certaines entreprises et l’assouplissement des conditions de répression survenues dès 2006, n’ont-ils pas contribué à créer un espace inédit où la criminalité financière a pu prospérer ?
II- La neutralisation des poursuites
• Un organe pour accélérer ou freiner les poursuites ?
Dans ses dispositions, la convention des Nations unies contre la corruption encourage les Etats parties à créer des organes de prévention de la corruption et à spécialiser des personnes ou des organes en conformité avec le système juridique interne pour détecter et réprimer la corruption.
C’est sous couvert de la ratification de cette convention et de la loi relative à la prévention et à la lutte contre la corruption qu’ont été créés l’Organe national de prévention et de lutte contre la corruption et l’Organe central de répression de la corruption(13) (OCRC). Créé en 2010, l’OCRC est d’abord chargé d’effectuer des recherches et des enquêtes en matière d’infractions de corruption. En 2011(14), l’OCRC est placé sous l’autorité du ministère des Finances et voit ses prérogatives élargies à la collecte de preuves aux procédures d’enquêtes sur des faits de corruption et au pouvoir de déférer les auteurs devant la juridiction compétente.
En 2014, l’OCRC est placé sous l’autorité du ministre de la Justice, garde des Sceaux(15). Lors de sa création, l’OCRC était composé d’officiers et d’agents de la police judiciaire, ayant des compétences avérées en matière de lutte contre la corruption ainsi que d’un personnel administratif et technique.
Mais aucun corps de métier en mesure de déférer les auteurs de corruption devant la juridiction compétente. On peut alors s’interroger sur la vocation exacte de l’OCRC et se demander comment un organisme, supposément chargé de recueillir des preuves de déprédations financières et déférer leurs auteurs présumés devant la juridiction compétente peut accomplir son office lorsqu’il est réduit à sa dimension administrative.
Plus encore, dès le rattachement de cet Office auprès du ministre de la Justice, en 2014, et alors même que le décret de rattachement prévoyait en son article 18 que l’organisation de l’office sera fixée par un arrêté du ministre, aucun arrêté relatif à l’organisation de cet office n’a été publié depuis cette date.
Les arrêtés publiés en 2015 et 2018 mettent en place une commission paritaire et une commission des œuvres sociales et désignent le personnel administratif et technique qui les compose, en l’occurrence des informaticiens, des secrétaires, des ingénieurs informatiques, des traducteurs, des documentalistes, des comptables, mais rien qui officie du pouvoir de déférer les auteurs devant la juridiction compétente.
De même, l’arrêté fixant le nombre d’officiers, d’agents de police judiciaire et de fonctionnaires mis à la disposition de cet office n’a pas été publié depuis le rattachement de cet office auprès du ministre de la Justice en 2014. De surcroît, les attributions des officiers et agents de la police judiciaire se limitent à constater les infractions et à établir des procès-verbaux(16), et non à déférer les auteurs devant la juridiction compétente. N’était-il pas plus efficient de créer un pôle judiciaire spécialisé dans la détection et la répression de la corruption au sein même d’un ou de plusieurs chefs-lieux de cour avec des magistrats spécialisés pour réprimer cette infraction et des sections d’investigation et de détection composées d’officiers et d’agents de la police judiciaire ?
Cette organisation ne serait-elle pas plus indiquée pour répondre aux recommandations de la convention des Nations unies qui requiert la création «d’autorités spécialisées» sous l’égide du système juridique interne indépendant, qui sont des personnes ou des organes aptes à détecter et réprimer la corruption ? A contrario, l’organisation mise en place réduite à des compétences administratives et dépourvue de moyen de répression n’est-elle pas une usurpation du pouvoir judiciaire par l’administration et pourrait-elle expliquer la multitude d’affaires classées sans suite ?
• L’action publique libre ou entravée ?
Les modifications du code de procédure pénale introduites en 2015(17) disposent que la mise en mouvement de l’action publique contre les gestionnaires des entreprises publiques économiques dont l’Etat détient la totalité des capitaux ou à capitaux mixtes, pour des actes de gestion ayant entrainé le vol, le détournement, la détérioration ou la perte des deniers publics ou privés, est subordonnée à une plainte préalable des organes sociaux de l’entreprise. N’est-on pas en droit de se demander si cette subordination, par le caractère rédhibitoire qu’elle porte, ne constitue pas une neutralisation de la mise en mouvement de l’action publique ? L’application de cette disposition a été étendue aux infractions à la règlementation des changes et des mouvements de capitaux de et vers l’étranger.
Tandis que la mise en mouvement de l’action publique pour cette catégorie d’infraction était subordonnée à la plainte préalable du Gouverneur de la Banque d’Algérie, cette institution n’est aujourd’hui entendue qu’en qualité de partie civile. L’élargissement de cette disposition à ces infractions n’explique-t-elle pas l’augmentation démesurée de ces infractions ?
III- Répression et prescription de la corruption
Proportionnalité de la peine et dommage causé
Sous couvert des anciennes dispositions du code pénal, et jusqu’en 2001, les infractions relatives à la corruption et à la dissipation des deniers publics étaient réprimées selon le principe de la proportionnalité de la peine. En 1988, les peines encourues pour ce type d’infractions étaient la réclusion de 10 à 20 ans, lorsque la valeur des biens détournés était égale ou supérieure à 50 000 DA.
La réclusion à perpétuité lorsque la valeur des biens était supérieure à 3 000 000 DA, et la peine de mort lorsque le détournement, la dissipation, la rétention ou la soustraction des biens étaient de nature à léser gravement les intérêts supérieurs de la nation.
Sans abandonner le principe de la proportionnalité de la peine, les modifications introduites en 2001 ont sensiblement allégé les sanctions encourues. La réclusion à perpétuité n’était prononcée que si le montant de l’infraction était égal ou supérieur à 10 000 000 DA. Les auteurs des infractions, dont le montant se situait entre 5 000 000 DA et 10 000 000 DA étaient passibles d’une peine de 10 à 20 ans de prison.
C’est en 2006 que le principe de la proportionnalité de la peine a été abandonné et que les sanctions encourues par les auteurs ont été allégées. A titre d’exemple, les auteurs de faits de corruption dans les marchés publics sont punis d’une peine d’emprisonnement de 10 à 20 ans et d’une amende de 1 MDA à 2 MDA. Les auteurs d’un enrichissement illicite encourent une peine de 2 à 10 ans et une amende de 200 000 DA à
1 000 000 DA. L’auteur d’une fausse déclaration de patrimoine est, quant à lui, puni d’une peine de prison de 6 mois à 5 ans et d’une amende de
50 000 à 500 000 DA.
S’il est vrai que «la vraie mesure de la peine est le dommage causé à la société(18)» la dévastation à laquelle se sont livrés les déprédateurs laisse penser que notre système pénal, tel qu’il a été révisé, n’a pas été en mesure de dresser les obstacles de dissuasion de la criminalité financière, que ce soit par la prévention ou la répression. Ou qu’il en a été empêché.
Parce que ces crimes détruisent la cohésion sociale, les valeurs démocratiques et les valeurs éthiques, la convention des Nations unies exhorte les Etats parties à réprimer ces crimes en tenant compte de la gravité de l’infraction, de poursuivre effectivement, de juger et de déchoir les coupables de toute possibilité de prétendre à un mandat électif ou d’exercer une Fonction publique ou dans une entreprise de l’État.
On est alors en droit de s’interroger sur les raisons qui conduisent les pouvoirs publics à ratifier des conventions internationales, lorsque la transposition en droit interne des dispositions de ces conventions s’écarte des principes qui les fondent.
La prescription du crime et les intérêts de la société
Les dispositions de la convention des Nations unies recommandent aux Etats parties de veiller aux délais de prescription et de prévoir contre ces infractions des délais plus longs que ceux généralement admis en droit commun. Et plus encore, de suspendre la prescription lorsque l’auteur des crimes se soustrait à la justice.
Comment expliquer alors que notre droit interne compromette la récupération des biens spoliés à la nation, par l’extinction du droit de poursuivre l’auteur du crime dans un délai de 10 ans révolus, qui court à compter du jour où le crime a été commis, lorsque d’autres Etats parties à la même convention prévoient un délai de 30 ans pour ces mêmes infractions ?
Ne serait-il pas plus conforme à la protection des intérêts de la société de faire courir le point de départ de la prescription de l’action publique du jour de la découverte de l’infraction plutôt qu’au jour de la commission de l’infraction ? En tout état de cause, on se demande ce qui justifie que les intérêts de la société algérienne doivent s’accommoder d’une prescription si prompte ? Ne commandent-t-ils pas au contraire que le principe de l’imprescriptibilité de l’action publique, prévu exceptionnellement lorsque le produit du crime a été transféré à l‘étranger, soit la règle ?
A tout le moins, le principe de l’imprescriptibilité de l’action civile devant le juge pénal devrait être garanti à la société civile pour la protéger contre l’inactivité ou la négligence du poursuivant.
On peut se demander alors, pourquoi les alertes lancées par les organes de la société civile n’ont pu trouver aucun écho ?
IV- le rôle de la société civile
De nombreuses associations se sont constituées sous l’égide de la loi de 2012(19) pour promouvoir les activités de la société civile. Néanmoins, en dépit de dossiers déposés dans les conditions requises, nombre d’entre elles n’ont toujours pas obtenu leur agrément. Ce procédé dilatoire explique sans doute pourquoi les pouvoirs publics ont subitement fait miroiter l’examen sans délai des demandes d’agrément en souffrance dans les tiroirs de l’administration depuis de nombreuses années, dès le début des manifestations pacifiques du 22 février, et encouragé la création d’associations. Pour autant, la mise en œuvre des dispositions de la loi de 2012 permet-elle aux associations de défendre les intérêts énoncés dans leur objet ? Créées le plus souvent pour pallier les carences des autorités ou en contourner les négligences, elles sont perçues par celles-ci, au mieux, comme encombrantes, le plus souvent comme un péril susceptible de mettre à nu l’inconséquence des administrations et des départements ministériels.
En définitive, ce qui est en jeu est bien le contrôle et l’appréciation des modalités de prise en charge des missions de service public. Y compris et surtout dans leurs dimensions patrimoniale et financière. Or, l’environnement mis en place durant les 20 dernières années ne s’accommode pas de structures civiques qui ne lui soient pas inféodées et dont les objectifs contrarient l’exclusivité qu’il s’est arrogée sur l’évaluation de ses actions.
• L’habilitation des associations : Le droit et les faits
Les dispositions de l’article 11 de la loi sur les associations prévoient que : «à l’expiration des délais prévus à l’article 8, le silence de l’administration vaut agrément de l’association concernée. Dans ce cas, l’administration est tenue de délivrer le récépissé d’enregistrement de l’association. »
Les faits démontrent que de nombreuses associations créées depuis la loi de 2012 attendent en vain la délivrance de leur agrément, et que toutes les autres associations agréées antérieurement à cette loi se trouvent dans la même situation, car contraintes de se mettre en conformité avec les dispositions de la nouvelle loi. Comment interpréter cette inertie alors que la loi énonce clairement que la décision de refus d’habilitation doit être motivée ?
Or sans habilitation, point de capacité civile.
Le caractère d’utilité publique : Un enjeu
L’article 2 de la loi sur les associations circonscrit l’objet et les buts de leurs activités à l’intérêt général. Ce faisant, l’article 35 de la loi subordonne la reconnaissance de l’intérêt général ou de l’utilité publique à une décision administrative. Plus encore, le dernier alinéa de cet article précise : «Les conditions et modalités de reconnaissance d’intérêt général ou d’utilité publique sont fixées par voie réglementaire.» Or, depuis 2012, aucun texte réglementaire n’a été publié pour fixer les conditions de cette reconnaissance. Cette carence contrecarre l’action des associations et permet de les contenir dans une légalité précaire qui nuit à leur objet, en dépit de l’énergie qu’elles déploient pour défendre et promouvoir l’intérêt général.
Là encore, on ne peut manquer de s’interroger sur les raisons qui retardent l’agrément de ces associations et les vulnérabilisent. Faut-il penser que les desseins de l’Administration sont de neutraliser les initiatives de la société civile ou s’agit-il des errements d’une bureaucratie jalouse de son monopole ? Dans un cas comme dans l’autre, il est urgent et salutaire de clarifier les conditions d’obtention des agréments et de leur pérennisation. La définition des conditions qui présideront à la reconnaissance de l’intérêt général ou de l’utilité publique de ces associations ne sauraient constituer un obstacle à leur agrément et moins encore à leur vocation.
• L’action civile corollaire du caractère d’utilité publique : un contre-pouvoir
Parce qu’elle ouvre l’accès au dossier, à l’information et aux preuves recueillies lors de l’instruction, parce qu’elle permet, en cas d’inertie, de déclencher l’action publique et un contrôle de la procédure, l’action civile constitue un contre-pouvoir et une garantie de l’Etat de droit. C’est pourquoi le caractère d’utilité publique est un enjeu. En tant que fondement de l’intérêt public qui permet d’exercer certaines missions de service public de l’État et de protéger et défendre les intérêts de la société civile.
Mais comment exercer l’action civile au nom de la société civile lorsque les conditions d’habilitation sont inhibées et que celles qui réglementent les critères de la reconnaissance de l’utilité publique souffrent d’un défaut de publication ?
L’article 17 de la loi sur les associations leur concède, lorsqu’elles sont agréées, la capacité : «de poursuivre en justice et d’entreprendre toutes les procédures devant les juridictions compétentes, pour des faits en rapport avec son objet et ayant porté préjudice aux intérêts de l’association et aux intérêts individuels ou collectifs de ses membres». Or, la rédaction de cette disposition est une régression au regard de l’ancienne loi abrogée(20) qui avait reconnue aux associations la capacité «d’exercer les droits réservés à la partie civile».
Même si on fait prévaloir que cette nouvelle rédaction est équilibrée par les dispositions du code de procédure pénale qui prévoient : «Toute personne qui se prétend lésée par un crime ou un délit, peut, en portant plainte, se constituer partie civile devant le juge d’instruction compétent»(21), la constitution de partie civile nécessite pour sa recevabilité que la victime ait souffert personnellement et directement du crime ou du délit. C’est pourquoi la reconnaissance du caractère d’utilité publique aux associations et la publication des conditions auxquelles se rattache cette reconnaissance constituent le corollaire de l’action civile pour la défense des intérêts de la société.
Il conviendra donc de modifier la loi de 2012 sur ce point et prévoir que toute association jouissant de la reconnaissance d’utilité publique peut agir pour exercer les droits réservés à la partie civile. En parallèle, les dispositions du code de procédure pénale réservées à l’action civile devront être harmonisées et ouvrir la possibilité aux associations d’exercer l’action civile sous réserve de certaines conditions, à l’instar d’autres législations (22).
Que faire ?
L’échec des mesures prophylactiques contre la corruption et les infractions de change, trouve sa source non dans l’insuffisance de ces mesures, mais dans leur neutralisation au moyen de dispositions dont les conséquences justifient de les qualifier de scélérates. D’autant plus arborées quelles étaient méticuleusement vidées de tout ce qui faisait leur objet, les mesures de lutte contre la corruption n’étaient plus que de vains épouvantails, sans autre finalité que de permettre ce qu’elles prétendaient interdire.
Il reste que les verrouillages et les flétrissures infligés à la loi ont été possibles parce que les organes chargés de la protéger ont failli tandis que les contre-pouvoirs prévus par la Constitution ont été paralysés pour organiser l’exhérédation politique de la société civile et que le viol de la loi s’accomplisse dans le silence.
A la lumière de l’histoire récente de l’Algérie, il est patent que le plus urgent est de réhabiliter les contre-pouvoirs émanant de la société civile et que les dispositifs visant à les inhiber soient invalidés. En outre, et quelle que soit la forme juridique autour de laquelle s’organiseront les discussions entre la société civile et les parties prenantes à la définition du nouveau contrat social, elles auront à consigner dans la loi certains préalables inconditionnels.
Et principalement :
– Redonner à la Cour des comptes son rôle de contrôleur de la gestion des fonds publics de toutes les entreprises et institutions de l’État, sans exception.
– Redéfinir le rôle et les attributions des organes qui interviennent en support au système judiciaire.
– Redonner au parquet les pouvoirs de déclencher l’action publique sans condition préalable.
– Remettre en œuvre le principe de la proportionnalité des peines en matière de répression du crime et proroger le délai de prescription de l’action publique contre le crime de corruption.
– Reconnaître aux associations le caractère d’utilité publique et organiser les conditions de cette reconnaissance sur le plan réglementaire.
– Reconnaître aux associations la capacité de se constituer partie civile pour défendre les intérêts de la société et pour contrôler l’action publique.
Ces dispositions sont le minimum qui permettra de restituer aux outils de la lutte contre la corruption la plénitude de leur objet et de prémunir contre la déréliction sociale qui parachève le pillage des biens de la Communauté.
Notes et références
1)- Décret présidentiel n° 95-41 du 28 janvier 1995 portant ratification de la Convention de l’Organisation des Nations unies contre le trafic illicite des stupéfiants et substances psychotropes, adoptée le 20 décembre 1988 ; Décret présidentiel n° 02-55 du 5 février 2002 portant ratification de la Convention de l’Organisation des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée, adoptée par l’assemblée générale de l’Organisation des Nations Unies le 15 novembre 2000 ; Décret présidentiel n° 03-417 du 9 novembre 2003 portant ratification du Protocole additionnel à la convention de l’Organisation des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée, visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants, adopté par l’assemblée générale de l’Organisation des Nations unies le 15 novembre 2000 ; Décret présidentiel n° 03-418 du 9 novembre 2003 portant ratification du Protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer, additionnel à la Convention de l’Organisation des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée, adopté par l’assemblée générale de l’Organisation des Nations Unies le 15 novembre 2000 ;
Décret présidentiel n° 2000-445 du 23 décembre 2000 portant ratification de la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme adoptée par l’assemblée générale de l’Organisation des Nations Unies le 9 décembre 1999 ; Décret Présidentiel 04-128 du 19 avril 2004 portant ratification, avec réserve, de la convention des Nations unies contre la corruption, adoptée par l’assemblée générale des Nations unies à New York le 31 octobre 2003
Décret présidentiel n° 2000-79 du 9 avril 2000 portant ratification de la Convention de l’Organisation de l’Unité africaine (OUA) sur la prévention et la lutte contre le terrorisme adoptée lors de la 35ème session ordinaire tenue à Alger du 12 au 14 juillet 1999 ; Décret présidentiel n° 98-413 du 7 décembre 1998 portant ratification de la Convention arabe de lutte contre le terrorisme signée au Caire le 22 avril 1998 ; Décret présidentiel 06-137 du 10 avril 2006 portant ratification de la convention de l’Union africaine sur la prévention et la lutte contre la corruption adoptée à Maputo le 11 juillet 2003 ; Décret présidentiel 14-249 du 8 septembre 2014 portant ratification de la Convention arabe contre la corruption faite au Caire le 21 décembre 2010.
2)– Ordonnance 96-22 du 09 juillet 1996 relative à la répression de l’infraction à la législation des changes et des mouvements de capitaux de et vers l’étranger, modifiée et complétée par l’ordonnance 03-01 du 19 février 2003 ; Loi 05-01 du 6 février 2005 modifiée par l’ordonnance 12-02 du 13 février 2012 et par la loi 15-06 du 15 février 2015 relative à la prévention et à la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme ; Loi 06-01 du 20 février 2006 relative à la prévention et à la lutte contre la corruption.
3)– Art. 23.9 de la Constitution algérienne : «Les fonctions et les mandats au service des institutions de l’Etat ne peuvent constituer une source d’enrichissement, ni un moyen de servir des intérêts privés. Toute personne désignée à une fonction supérieure de l’Etat, élue au sein d’une assemblée locale, élue ou désignée dans une assemblée ou dans une institution nationale doit faire une déclaration de patrimoine au début et à la fin de sa fonction ou de son mandat.»
Article 4 de la loi 06-01 du 20 février 2006 relative à la prévention et à la lutte contre la corruption ; Décret exécutif n° 02-127 du 7 avril 2002 portant création, organisation et fonctionnement de la cellule de traitement du renseignement financier (CTRF) modifié par le décret exécutif n° 08-275 du 06 Septembre 2008 complété par le Décret exécutif n° 10-237 du 10 Octobre 2010 et modifié par le décret exécutif 13-157 du 13 avril 2015 ; Décret exécutif n 06-05 du 9 janvier 2006 fixant la forme, le modèle, le contenu ainsi que l’accusé de réception de la déclaration de soupçon. Règlement de la Banque d’Algérie 12-03 du 28 novembre 2012, relatif à la prévention et à la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme abrogeant le règlement de la Banque d’Algérie 05-05 du 15 décembre 2005.
4)– L’Algérie a conclu 36 conventions fiscales bilatérales et une convention multilatérale avec les pays de l’UMA : Loi 14-10 du 30 décembre 2014 portant loi de finances pour 2015 ; Décret exécutif 17-107 du 7 mars 2017 fixant les modalités de transmission à l’administration fiscale des Informations concernant les contribuables des Etats ayant conclu avec l’Algérie un accord d’échange de renseignements à des fins fiscales.
5)– Décret exécutif n° 02-127 du 7 avril 2002 portant création, organisation et fonctionnement de la Cellule de traitement du renseignement financier (CTRF) ;
Décret exécutif n 08-275 du 6 septembre 2008 modifiant et complétant le décret exécutif n 02-127 ; Décret exécutif n 13-157 du 15 avril 2013 modifiant et complétant le décret exécutif n 02-127 ; Décret présidentiel 96-233 du 2 juillet 1996 portant création de l’Observatoire national de surveillance et de prévention de la corruption ;
Décret présidentiel 2000-114 du 11 mai 2000 portant suppression de l’Observatoire national de surveillance et de prévention de la corruption ; Décret présidentiel 06-413 du 22 novembre 2006 fixant la composition, l’organisation et les modalités de fonctionnement de l’organe national de prévention et de lutte contre la corruption
Ordonnance 10-05 du 26 août 2010 complétant la loi 06-01 du 20 février 2006 ;
Décret présidentiel 11-426 du 8 décembre 2011 fixant la composition, l’organisation et les modalités de fonctionnement de l’office central de répression de la corruption.
6)– Article 16 de l’ordonnance 95-20 du 17 juillet 1995, modifiée et complétée par l’ordonnance 10-02 du 26 août 2010 relative à la Cour des comptes.
7)– Ordonnance 10-02 du 26 août 2010 modifiant l’ordonnance 95-20 relative à la Cour des comptes. Articles 3 et 4 modifiant l’article 8 de l’ordonnance 95-20.
8)– Loi 90-10 du 14 avril 1990 relative à la monnaie et au crédit abrogée par l’ordonnance 2003-11 du 26 août 2003.
9)- Ordonnance 2003-11 du 26 août 2003 abrogeant a loi 90-10 relative à la monnaie et au crédit
10)– Article 2 de l’ordonnance 10-04 du 26 août 2010 modifiant l’article 9 de l’ordonnance 03-11 du 26 août 2003 relative à la monnaie et au crédit.
11)- Article 26 et suivants de l’ordonnance 03-11 du 26 août 2003 relative à la monnaie et au crédit modifiée.
12)- Article 31 ordonnance 03-11 du 26 août 2003 relative à la monnaie et au crédit.
13)- Décret présidentiel 06-413 du 22 novembre 2006 fixant la composition, l’organisation et les modalités de fonctionnement de l’organe national de prévention et de lutte contre la corruption ; Ordonnance 10-05 du 26 août 2010 complétant la loi 06-01 du 20 février 2006.
14)- Décret présidentiel n° 11-426 du 8 décembre 2011 fixant la composition, l’organisation et les modalités de fonctionnement de l’office central de répression de la corruption
15)- Décret présidentiel n° 14-209 du 23 juillet 2014 modifiant le décret présidentiel n° 11-426 du 8 décembre 2011 fixant la composition, l’organisation et les modalités de fonctionnement de l’office central de répression de la corruption.
16)- Article 4 de la loi 17-07du 27 mars 2017 modifiant et complétant l’ordonnance 66-155 du 8 juin 1966 portant code de procédure pénale.
17)- Ordonnance n 15-02 du 23 juillet 2015 modifiant et complétant l’ordonnance n 66-155 du 8 juin 1966 portant code de procédure pénale. (Article 3 complétant l’article 6 par un article 6 bis).
(18) Cesare Beccaria «Des délits et des peines»
(19) Loi 12-06 du 12 -06 du 12 janvier 2012 relative aux associations
(20) Loi 90-31 du 4 décembre 1990 relative aux associations abrogée par la loi 12-06
(21) Article 72 de la loi 66-155 portant code procédure pénale, modifiée.
(22) Article 2.23 du code de procédure pénale français.
Voir Le droit bancaire algérien – Le contrôle des changes, les investissements étrangers et le commerce extérieur : Nadira Azouaou et Moussa Lahlou – Editions GAIA 2018.
En guise de conclusion
En ce jour, nous pouvons dire qu’il y a une belle avancée, mais le plus difficile reste à faire. Le système ne s’est pas écroulé et il est loin de l’être. Il a toujours su se régénérer à partir d’une mixture idéologique qu’il a largement essaimée par le biais des institutions de formation des consciences, prises en otage depuis l’indépendance.C’est dire que le chemin qui reste à faire est encore bien long. Le chef de l’État a démissionné sous la pression populaire mais aussi puissant soit-il, un homme ne fait pas un système.
Nous avons expliqué, plus haut, que la rupture avec le passé passe par l’effacement de tout ce qui se rapporte au jacobinisme d’origine coloniale, à l’arabo-islamisme qui nous est totalement étranger en tant que doctrine et au militarisme d’État.Il faut, pour cela, devoir rédiger une autre Constitution qui institue la pleine citoyenneté à tous les Algériens. Pas un seul individu ne doit se sentir étranger dans son propre pays. Plus clairement, chaque minorité qu’elle soit culturelle, linguistique, cultuelle, sexuelle… doit absolument avoir les mêmes droits que la majorité. Rien de cela ne peut se faire sans un changement de la nature de l’État. Toute nation est naturellement traversée par des axes d’hétérogénéité.
Un État comme celui que nous connaissons jusque-là (fortement centralisé et fortement idéologisé) ne peut régler les conflits interrégionaux, ordinaires dans un pays aussi vaste et aussi diversifié que l’Algérie. En optant pour un État-régions, nous rejoindrons tous les pays modernes. Longtemps, on nous a fait croire aux dangers du régionalisme. La vérité est que le pouvoir, par la centralisation, garde une omnipotence et une omniprésence sans partage sur toute la nation. Tout le pays travaille pour le cœur du système. Ce type de système se pérennise, entres autres, en générant des conflits au sein des populations.
Ce qui échappe à l’administration centrale, les corrompus et corrupteurs, souvent clients du système, se chargent de le faire. Nous avons eu à le vérifier, à nos dépens, durant des décennies. Voilà pourquoi, me semble-t-il, il faut casser le mythe de l’unité qui n’est autre qu’une unité de façade. Une nation civilisée est une nation capable de garantir des compromis.
C’est la raison pour laquelle les grandes questions, dont j’ai parlé plus haut, doivent être débattues sans attendre. Cela facilitera grandement la construction d’un nouveau système qui reconnaît la diversité. L’émoi ne doit pas nous guider. La rationalité et le pragmatisme doivent l’emporter sur nos sensibilités, bien humaines.
Nous pourrions alors construire une grande nation qui pourrait jouer dans “la cour des grands”. Une nation administrée par un État qui garantisse l’inter-tolérance, qui mènera une politique sociale juste et une économie performante basée sur la création de richesses et non plus sur l’exploitation des ce que la nature nous offre et qui a nécessairement une fin.
Nous avons, pour cela, une jeunesse qui a su montrer, en ces moments de crise, des capacités insoupçonnées jusque là. Il faut aussi promouvoir la méritocratie, juste prix de l’effort consenti. Notre nation pourrait s’ouvrir, rapidement, vers une nouvelle Afrique du Nord qui est un existant historique à reconquérir. N’oublions pas que les frontières qui nous séparent n’ont d’existence que depuis les conquêtes coloniales.
Une Afrique du Nord des régions, résolument méditerranéenne, s’ouvrant sur les pays sahéliens, est un rêve réalisable à moyenne échéance. Nos jeunes n’auront plus à risquer leur vie à la recherche de paradis fictifs.